Par Carmen Mallejac
Dans son entreprise minutieuse de casse de nos retraites, le Gouvernement se heurte à un problème : les principales données relatives au système de retraites sont publiques et accessibles… et elles contredisent son narratif mensonger. Pour comprendre les enjeux, tour d’horizon du dernier rapport du Conseil d’orientation des retraites !
Cet article est construit à partir des analyses de Gilles Mitteau, animateur de la chaîne Heu?reka et ancien trader. Les pages et figures citées sont celles du dernier rapport du Conseil d’Orientation des Retraites (COR).
Pourquoi réformer ?
Selon certaines hypothèses du Conseil d’Orientation des Retraites (COR) un déficit se forme. Certains membres du Gouvernement se réfèrent parfois au poids des retraites dans le PIB en 2070, 14,7 %, qui deviendrait « insoutenable » (p.65). Or cette proportion a déjà été atteinte par le passé, sans mise en danger du système. La part allouée aux retraité.e.s de la richesse marchande produite (le PIB) est simplement un choix politique d’allocation de richesse à une partie de la population. De plus, le PIB reste un indicateur de richesse marchande et ne tient pas compte des richesses non marchandes dégagées par les retraité.e.s, qu’il s’agisse de la gestion des associations ou de la garde des enfants par exemple.
Le débat actuel porte donc sur le déficit de l’agrégat des différents régimes de retraite. Les recettes des régimes de retraites sont issues des cotisations prélevées sur le PIB : si elles ne suffisent pas c’est que la part prélevée n’a pas été suffisante. Le déficit peut aussi être comblé par l’État pour certains régimes, les caisses de retraites peuvent s’endetter sur le marché ou bien piocher dans leurs réserves. Dans ce cas il s’agit toujours d’une allocation de richesse comptable aux retraites.
Le budget de l’État comme les cotisations vient du même endroit : le PIB, il n’y a aucun sens à parler de déficit d’un régime par répartition. La question demeure donc de la part de richesse que nous décidons collectivement d’attribuer aux retraité.e.s pour leur permettre de vivre, et auprès de qui nous la prélevons.
Cotisations ou budget de l’État, même combat ?
Les décisions politiques sont contraintes par des normes, elles sont de ce qu’on pourrait caricaturalement nommer l’opinion publique, une acceptabilité politique vue comme une « bonne gestion » comptable. L’argument de « l’équilibre des régimes » vient de là : il doit y avoir autant de cotisations que de pensions.
Un régime par répartition à « l’équilibre » permet de répondre plus précisément à la question de la part de richesse allouée à chacun.e. En effet, cotisations ou budget de l’État sont issues du PIB mais les prélèvements ne sont pas effectués aux mêmes endroits, ces deux « caisses » ne sont pas alimentées de la même manière :
Le budget de État se compose de : 40 % de TVA (prélevée sur les consommateurs), 20% d’impôt sur le revenu (prélevé sur les travailleurs), 13,4 % de déficit, 7,1 % d’impôt sur les sociétés et de TICPE, d’amendes…
Les recettes des caisses de retraites (p.86) sont, elles, alimentées à 90 % des cotisations (prélevées sur les travailleurs et les employeurs). Les autres parts viennent des revenus financiers, des retraités.
Ainsi si les retraites proviennent du budget de l’État, on fait participer davantage les consommateurs, si elles sont issues des caisses de retraites ce sont les travailleurs et les travailleuses qui s’en acquittent. Le problème existe si l’on pense que ce n’est pas aux consommateurs de « payer » l’allocation de richesse aux retraité.e.s mais au travail.
C’est une position commune aux différentes formations politiques, dont les raisons divergent évidemment. Pour résoudre le problème il existe deux grands leviers classiques : augmenter les recettes si elles sont insuffisantes et/ou réduire les dépenses trop importantes. Le Gouvernement Macron propose de mélanger les deux en retardant l’âge de départ. Les dépenses baissent car celles et ceux qui devraient toucher une pension travaillent, et les recettes augmentent car celles et ceux qui travaillent paient des cotisations.
Des dépenses qui restent stables malgré les cris d’orfraie
Le COR indique que l’allocation de richesse aux retraités va se stabiliser dans les années à venir (figure 2.1). Selon le scénario le plus pessimiste, les retraites auront une part de 14,7 % dans le PIB en 2070. Quel est le calcul du COR ?
Plusieurs variables peuvent affecter le pourcentage de PIB octroyé aux retraites. En premier lieu le rapport entre l’âge de départ et l’espérance de vie.
L’âge de départ augmente mécaniquement à cause de réformes passées (figure 5.6). Pour partir à la retraite en France il faut cumuler deux critères, l’âge de départ et une durée de cotisation. Depuis la réforme Touraine de 2014 entrée en vigueur en 2020, la durée de cotisation augmente petit à petit pour atteindre 43 annuités, contre 40 auparavant. Le deuxième critère concerne l’âge légal, peu importe la durée de cotisation il faut attendre 62 ans pour partir, la réforme Macron le place à 64 ans. On se dirige graduellement vers une retraite à 64 ans.
En résumé, la réforme Touraine avec ses 43 annuités de cotisation conjuguée au fait que les jeunes entrent de plus en plus tard en emploi produit mécaniquement un âge de départ qui recule, d’où le graphique du COR (5.6) qui montre que sans nouvelle réforme on s’attend à ce que l’âge de départ atteigne à terme 64 ans. Le Gouvernement entend faire des 64 ans une condition sine qua non du départ, tout en accélérant la réforme Touraine qui, au lieu de toucher actuellement les moins de 50 ans pour les 43 annuités requises applique cet allongement aux moins de 56 ans.
Même sans action du Gouvernement l’âge de départ tend à reculer, est-ce synonyme de moins de retraités ? Non pour le COR, qui table sur une espérance de vie allongée de 4 ans d’ici à 2070, donc même si les retraité.e.s partent 2 ans plus tard, ils et elles vivront 4 ans de plus.
Le COR tient également compte de la natalité et du solde migratoire. Le graphique (1.10) indique que le COR table sur un ratio de jeunes/anciens qui se stabilise pour arriver à 1,5 actifs pour 1 retraité en 2070. D’aucuns disent qu’il n’est pas « tenable ». C’est une vision idéologique : peu importe le nombre d’actifs c’est la quantité de richesses produites qui compte (le PIB) – les départs en retraite peuvent être compensés soit par les entrants en emploi, soit par une productivité accrue. Un poste n’a pas besoin d’être pourvu tant que la quantité de richesses ne diminue pas, encore une fois l’élément comptable à retenir reste la part des retraites dans le PIB. S’intéresser au ratio jeunes/anciens permet de voir pourquoi les dépenses de retraite se stabilisent en pourcentage du PIB voire diminuent. Si l’on ajoute ce ratio qui se stabilise et une productivité qui augmente, chaque emploi crée plus de richesses : le poids des retraites peut se stabiliser ou diminuer.
Enfin, les mesures déjà votées font perdre du pouvoir d’achat aux retraités, leurs pensions exprimées en pourcentage du PIB diminuent (3.8). Dès lors, malgré des anciens qui vivent plus vieux, le cumul des éléments précédents (âge de départ qui se décale vers 64 ans, stabilisation du ratio jeunes/anciens, prévisions d’une hausse de la productivité et pensions en baisse) donne à voir que même dans le scénario d’une croissance molle (0,7%) la part du PIB allouée aux retraites se stabilise. Les scénarios de croissance plus dynamique la font reculer. En conséquence de quoi : il n’existe pas en pourcentage d’augmentation massive des dépenses de retraites. L’exprimer en milliards permet simplement à la communication gouvernementale de faire peur à tous et toutes.
Puisque le déficit ne vient pas des dépenses, il vient des recettes.
Le déficit organisé par le Gouvernement
L’État a choisi de couper dans les cotisations sociales : les réformes qu’il a lui-même mises en place font chuter les revenus des caisses de retraites. L’équilibre de l’ensemble pèse alors de plus en plus sur son propre budget. Sans volonté de rétablir des règles antérieures, il reste à faire reculer les dépenses en faisant reculer l’âge légal de départ.
Les prévisions du COR concernant le déficit sont, suivant les périodes, source de causes différentes.
Pour la période 2022-2027 c’est la rémunération des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui en est l’origine, ils et elles représentent 10 % des actifs, 3 millions d’emplois. Ces fonctionnaires sont de moins en moins rémunéré.e.s en salaire mais en primes, qui ne sont pas soumises à cotisations égales : les recettes de leur caisse se détériorent.
Pour les années qui suivent ce sont les hypothèses de chômage. Car le COR compte 4,5 % de chômage jusqu’en 2027. Il est obligé de retenir les prévisions de chômage du Gouvernement avant d’appliquer les siennes, à partir de 2027, soit 7 % (le taux actuel). C’est la cassure observée dans la courbe : la simulation d’une forme de crise économique pour représenter des chiffres prévisionnels qui divergent.
Au-delà de 10 ans dans le modèle, ce qui domine c’est l’utilisation de la convention EPR plutôt que convention EEC. C’est en fait un choix de ne pas allouer le budget de l’État aux retraites.
L’État crée lui-même le déficit car il a seul le pouvoir de fixer les cotisations. La bataille ne déborde jamais du champ politique : à l’argument éprouvé des salaires trop « chargés » qui inciteraient les employeurs à délocaliser et créeraient ainsi du chômage et moins de croissance, on peut opposer qu’avec une hausse des cotisations située sur les hauts salaires et/ou le capital l’impact serait plus faible sur l’emploi en général, que les retraités avec un pouvoir d’achat plus important consommeraient et créeraient un potentiel développement économique.
L’arbitrage politique du Gouvernement, débarrassé de ses faussetés reste qu’il entend faire travailler plus longtemps les actifs sans faire participer les entreprises.
Les scénarios EEC et EPR : qui aura mon PIB ?
Le graphique (2.19) fait apparaître le solde agrégé des systèmes de retraite en pourcentage du PIB. On voit apparaître un excédent jusqu’en 2018, puis un déficit, puis un équilibre en 2022, puis deux propositions pour le futur, les fameuses conventions.
Les trajectoires de solde montrent que la dépense dans le PIB n’explose pas, mais que les recettes ne vont pas suivre, surtout avec l’un des scénarios (EEC).
EEC signifie « Effort de l’État Constant » et EPR « Équilibre Permanent des Régimes » : ce sont les deux conventions qui régissent les possibilités d’intervention de l’État. La convention EEC fait contribuer l’État au système de retraire au même pourcentage de PIB tous les ans, tandis que la convention EPR fait contribuer l’État à la caisse de retraite des fonctionnaires si et seulement si elle est en déficit.
L’État participe aux revenus des caisses de retraites de deux grandes manières : il verse des cotisations en tant qu’employeur et verse des subventions d’équilibre (2.17a). Comme les caisses des fonctionnaires et des régimes spéciaux sont à la charge de l’État, si elles ne pas à l’équilibre il les compense. Depuis 2004 ces subventions d’équilibre sont stables et représentent 2 % du PIB. Il existe donc un déficit supplémentaire des retraites depuis 2004.
Mais le COR prévoit que ce déficit va se « délocaliser » depuis les caisses des fonctionnaires vers les régimes du privé (2.20), or l’État n’est pas légalement tenu, dans ce cas, d’équilibrer le régime du privé. D’où la convention EPR retenue. L’État diminuerait sa contribution car le définit coté fonctionnaire se résorberait, le COR imagine alors une contribution de 0,8 % (de PIB) jusqu’en 2070 au lieu des 2 % actuels.
La convention EEC considère que puisque l’État peut mettre 2 % depuis 2004, il pourrait continuer à contribuer à la même proportion (2 % PIB/an). Le Gouvernement n’en parle pas, est-ce pour récupérer une part du budget de l’État pour l’assigner à autre chose qu’aux retraites ? Cette nouvelle manne, de plus de 30 milliards d’euros par an, faite au détriment de toutes celles et ceux qui travaillent, puisque les fonctionnaires vont voir aussi leur âge de départ reculer, a-t-elle été discutée collectivement ? Ces 1,2 % de PIB supplémentaires, vers quels services ou activités seront-ils fléchés ?
Par ailleurs, les réserves des caisses (tableau 2.10) ne sont pas fongibles, elles ne peuvent pas éponger les déficits de l’une ou l’autre.
De l’utilité des modèles
Le déficit anticipé par le COR dépend de nombreuses hypothèses : les dépenses et recettes des caisses de retraite, les revenus qui dépendent de l’activité économique du pays, le PIB, le taux de chômage, la productivité, l’évolution du salaire minimum, le taux de cotisation, la population active…
Côté pensions à verser, il faut tenir compte de l’espérance de vie, de l’inflation, de la retraite minimale. Beaucoup de variables sont à anticiper, d’autres demanderaient des calculs impossibles. Comment prévoir l’espérance de vie en 2070 au vu de l’évolution du climat ? Tabler sur une croissance, même de 0,7 % en 2070 est-ce sérieux ? Il est vain de prévoir un pilotage des retraites pour les 50 prochaines années avec un modèle.
Les modèles dépendent des hypothèses de départ : le COR a fait ce qu’il peut avec ce qu’il avait, et ce qu’on l’oblige à prendre en compte, comme un chômage à 4,5 %.
Les scénarios d’un modèle servent à comprendre comment les variables interagissent entre elles. Ils servent à évaluer l’impact que pourrait avoir une politique publique, c’est un outil pour isoler les variables importantes plutôt que pour prédire l’avenir.
Aucun scénario ne dit qu’il faut réformer. La technique nous informe sur les multiples options que seul le politique arbitre.
En résumé, que nous indique le rapport du COR ?
- Les dépenses de retraites sont stables, même dans le pire des scénarios
- Les recettes liées aux cotisations sont en baisse
- Un déficit risque de se former et de peser sur le budget de l’État
- Le Gouvernement ne veut ni allouer une part de son PIB à ce déficit, ni contribuer autant qu’actuellement
- Le Gouvernement ne veut pas revenir en arrière et défaire des réformes déjà faites
- Le Gouvernement ne veut pas augmenter les cotisations sociales sur les salaires
- Il ne veut pas non plus toucher aux revenus du capital
- Sa solution porte donc sur le recul de l’âge de départ
- Au lieu d’annoncer son agenda et ses choix politiques, le Gouvernement adopte un argumentaire mêlant émotionnel et technique
- Cet argumentaire est fallacieux car nous avons le choix : les dépenses de retraites ne sont absolument pas hors de contrôle.
Image par Guilhem Vellut sous licence Creative Commons Attribution 2.0 Generic.