Le fonctionnement des institutions parlementaires et les diverses tactiques qui y sont associ\u00e9es sont essentiels pour comprendre l\u2019\u00e9tat du d\u00e9bat autour de la r\u00e9forme des retraites, les possibilit\u00e9s de combattre le texte et les attitudes des diff\u00e9rents partis.<\/p>\n\n\n\n
Le gouvernement a fait un choix tactique : inclure son projet de loi de r\u00e9forme des retraites dans le cadre d\u2019un projet de loi de financement rectificatif de la s\u00e9curit\u00e9 sociale (\u00ab PLFSSR \u00bb \/ \u00ab PIFRSS \u00bb), c\u2019est-\u00e0-dire un texte budg\u00e9taire.<\/p>\n\n\n\n
La proc\u00e9dure l\u00e9gislative pr\u00e9voit en effet 2 types de textes budg\u00e9taires : les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale. Ils sont tous deux vot\u00e9s en fin d\u2019ann\u00e9e et permettent respectivement de r\u00e9gir le budget de l\u2019\u00c9tat et le budget de la S\u00e9curit\u00e9 sociale. Chacun peut \u00eatre suivi au cours de l\u2019ann\u00e9e par un ou plusieurs projets de loi rectificatifs afin d\u2019ajuster les d\u00e9penses et recettes pr\u00e9vues.<\/p>\n\n\n\n
Les deux textes se ressemblent car la loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale a \u00e9t\u00e9 construite sur le mod\u00e8le de la loi de finances, apr\u00e8s le Plan Jupp\u00e9 de 1995 et dans une logique d\u2019\u00e9tatisation de la s\u00e9curit\u00e9 sociale : sous l\u2019argument de la ma\u00eetrise de l\u2019\u00e9quilibre budg\u00e9taire de la s\u00e9curit\u00e9 sociale, le Parlement et le gouvernement sont devenus d\u00e9cideurs de la politique de la S\u00e9curit\u00e9 sociale.<\/p>\n\n\n\n
Les textes budg\u00e9taires sont r\u00e9gis par des dispositions particuli\u00e8res, pr\u00e9vues, pour le projet de loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale, \u00e0 l\u2019article 47-1 de la Constitution<\/a>. Ces dispositions particuli\u00e8res ont \u00e9t\u00e9 prises avec l\u2019argument de la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019une continuit\u00e9 budg\u00e9taire de l\u2019\u00c9tat (pour \u00e9viter les shut down<\/em> \u00e0 l\u2019am\u00e9ricaine), et avec l\u2019id\u00e9e que le budget est un texte singulier (traditionnellement, le fait de voter ou non le budget est par exemple le signe de l\u2019appartenance \u00e0 la majorit\u00e9 ou \u00e0 l\u2019opposition).<\/p>\n\n\n\n Afin d\u2019adopter le budget dans un temps court, l\u2019article 47-1 pr\u00e9voit notamment deux dispositions qui r\u00e9duisent le temps de d\u00e9bat :<\/p>\n\n\n\n A noter \u00e9galement :<\/strong> Si depuis la r\u00e9forme constitutionnelle de 2008, le gouvernement ne peut utiliser l\u2019article 49-3 permettant l\u2019adoption d\u2019une loi sans vote (obligeant les d\u00e9put\u00e9.es \u00e0 voter une motion de censure \u00e0 la majorit\u00e9 en cas de d\u00e9saccord) qu\u2019une fois par m\u00eame session parlementaire, le projet de loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale n\u2019est pas compris dans cette limitation. Pr\u00e9senter la r\u00e9forme des retraites par ce biais-l\u00e0 accorde donc un \u00ab joker \u00bb au gouvernement : il peut potentiellement utiliser l\u2019article 49-3 sur ce texte, et pouvoir \u00e0 nouveau l\u2019utiliser sur un autre texte.<\/p>\n\n\n\n Le gouvernement a donc trois options pour adopter la r\u00e9forme des retraites : que le projet de loi soit adopt\u00e9 par le Parlement de mani\u00e8re \u00ab classique \u00bb (ce qui suppose qu\u2019il n\u2019y ait pas de tactiques de ralentissement du d\u00e9bat par l\u2019opposition afin que le projet soit bien soumis aux voix \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale avant la fin des 50 jours), de faire appel au 49-3, ou d\u2019attendre la fin des 50 jours pour mettre en \u0153uvre les dispositions par ordonnance.<\/p>\n\n\n\n Du fait du nombre d\u2019amendements d\u00e9pos\u00e9s lors de l\u2019examen \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale, le projet de loi vit une situation in\u00e9dite : il est d\u00e9sormais examin\u00e9 au S\u00e9nat sans avoir \u00e9t\u00e9 soumis au vote \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale. La nouveaut\u00e9 de la situation complique la compr\u00e9hension de la proc\u00e9dure et g\u00e9n\u00e8re des incertitudes.<\/p>\n\n\n\n D\u00e9sormais, le texte va \u00eatre examin\u00e9 durant 15 jours au maximum au S\u00e9nat, jusqu\u2019au 12 mars. Durant ce d\u00e9lai, le gouvernement est tenu par l\u2019article 39 de la Constitution : il ne peut th\u00e9oriquement pas introduire de nouvelles mesures qui n\u2019auraient pas \u00e9t\u00e9 \u00e9voqu\u00e9es lors de l\u2019examen \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale, par exemple pour parvenir \u00e0 un meilleur accord avec Les R\u00e9publicains. Le gouvernement peut cependant jouer sur le fait que des mesures ne seraient pas enti\u00e8rement nouvelles (les carri\u00e8res longues, par exemple, en arguant que des d\u00e9bats ont d\u00e9j\u00e0 eu lieu sur le sujet), en prenant le risque d\u2019\u00eatre rattrap\u00e9 par le Conseil constitutionnel et de voir ces mesures censur\u00e9es.<\/p>\n\n\n\n Les s\u00e9nateurs et s\u00e9natrices de gauche ont une strat\u00e9gie un peu diff\u00e9rente de celle de l\u2019Assembl\u00e9e nationale, du fait notamment de la composition des groupes en pr\u00e9sence et de l\u2019absence de groupe LFI au S\u00e9nat : ils seraient a priori favorables \u00e0 un vote sur l\u2019article 7 (article portant sur le report de l\u2019\u00e2ge de la retraite \u00e0 64 ans), puis sur une dilution du d\u00e9bat via des amendements et motions de proc\u00e9dure afin que le texte ne soit pas soumis au vote dans son int\u00e9gralit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n Les prochaines \u00e9tapes :<\/strong> Apr\u00e8s le passage au S\u00e9nat, le texte sera soumis \u00e0 une commission mixte paritaire (\u00ab CMP \u00bb), compos\u00e9e de 7 d\u00e9put\u00e9\u00b7<\/strong>es et 7 s\u00e9nateurs et s\u00e9natrices, qui sera donc \u00e0 majorit\u00e9 LR\/Renaissance (la CMP de la loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale pour 2023 comptait 4 parlementaires Renaissance, 1 Modem, 4 LR, 1 Union centriste, 2 PS, 1 LFI et 1 RN). Cette commission mixte paritaire devra trouver un accord pour proposer un texte en deuxi\u00e8me lecture par les deux chambres. En cas de d\u00e9saccord, cela demanderait encore une nouvelle navette entre l\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat, l\u2019Assembl\u00e9e ayant le dernier mot.<\/p>\n\n\n\n Selon la strat\u00e9gie choisie par la Nupes si la commission mixte paritaire trouve un accord, les conclusions de la commission pourraient ne pas avoir le temps d\u2019\u00eatre adopt\u00e9es ; cela vaut d\u2019autant plus s\u2019il n\u2019y avait pas d\u2019accord. Le gouvernement devrait alors devoir choisir entre deux strat\u00e9gies pour faire adopter le texte : recourir \u00e0 un 49-3 ou attendre la fin du d\u00e9lai r\u00e9glementaire de 50 jours (le 26 mars \u00e0 minuit) pour pouvoir adopter les dispositions par ordonnance.<\/p>\n\n\n\n Faire adopter le projet de loi, passer par 49-3 ou par ordonnance : quelle strat\u00e9gie pour quels risques ?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Le recours \u00e0 un texte budg\u00e9taire avait deux avantages pour le gouvernement : soit pouvoir utiliser un 49-3 \u00ab gratuit \u00bb, soit pouvoir \u00e9viter le recours au 49-3 en passant par ordonnance, si le texte n\u2019est pas adopt\u00e9 dans les d\u00e9lais impartis. Cette deuxi\u00e8me option est \u00e9tudi\u00e9e par le gouvernement car elle lui semble moins \u00ab brutale \u00bb du point de vue de l\u2019opinion que le 49-3, et qu\u2019elle permet de ne pas ouvrir la voie \u00e0 une motion de censure qui, si elle est adopt\u00e9e, peut conduire \u00e0 un renversement du gouvernement. En effet, les d\u00e9put\u00e9\u00b7<\/strong>es ont la possibilit\u00e9 de d\u00e9poser une motion de censure et y sont particuli\u00e8rement incit\u00e9\u00b7<\/strong>es en cas de 49-3 car il s\u2019agit alors de la seule mani\u00e8re d\u2019expliciter un d\u00e9saccord.<\/p>\n\n\n\n Le recours aux ordonnances est cependant d\u2019autant plus brutal qu\u2019il ne donne pas la l\u00e9gitimit\u00e9 parlementaire au texte, alors m\u00eame que des soup\u00e7ons d\u2019inconstitutionnalit\u00e9 p\u00e8sent aujourd\u2019hui sur celui-ci. Il pourrait renforcer une volont\u00e9 de censure du Conseil constitutionnel du fait du d\u00e9tournement de la proc\u00e9dure parlementaire par l\u2019utilisation d\u2019un texte budg\u00e9taire pour des mesures ne mettant pas en cause la continuit\u00e9 budg\u00e9taire de l\u2019\u00c9tat, et par une atteinte au principe de sinc\u00e9rit\u00e9 des d\u00e9bats parlementaires, si le texte n\u2019a jamais \u00e9t\u00e9 soumis au vote de l\u2019Assembl\u00e9e.<\/p>\n\n\n\n Le projet de loi est \u00e9galement menac\u00e9 par le choix-m\u00eame d\u2019avoir recours \u00e0 un texte budg\u00e9taire via la notion de \u00ab cavalier social \u00bb.<\/p>\n\n\n\n Le cadre r\u00e9glementaire :<\/strong> En France, le Conseil constitutionnel sanctionne certaines dispositions de loi lorsqu\u2019il consid\u00e8re qu\u2019elles n\u2019ont pas leur place dans le texte utilis\u00e9 pour les faire adopter. Dans le cadre des lois de finances, cela s\u2019appelle un \u00ab cavalier budg\u00e9taire \u00bb, et dans le cadre des lois de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale, un \u00ab cavalier social \u00bb. En effet, les dispositions qui peuvent \u00eatre contenues dans ces lois sont r\u00e9gies par l\u2019article 34 alin\u00e9a 20 de la Constitution<\/a> (\u00ab Les lois de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale d\u00e9terminent les conditions g\u00e9n\u00e9rales de son \u00e9quilibre financier et, compte tenu de leurs pr\u00e9visions de recettes, fixent ses objectifs de d\u00e9penses, dans les conditions et sous les r\u00e9serves pr\u00e9vues par une loi organique. \u00bb) et l\u2019article 1er de la loi organique relative aux lois de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Or, Laurent Fabius, Pr\u00e9sident du Conseil Constitutionnel, a lui-m\u00eame fait fuiter dans le Canard Encha\u00een\u00e9 du 18 janvier qu\u2019il jugeait inconstitutionnelles a minima deux disposition : l\u2019index s\u00e9nior et les crit\u00e8res de p\u00e9nibilit\u00e9, qui sont hors du champ financier et ne devraient donc pas se retrouver dans un texte budg\u00e9taire.<\/p>\n\n\n\n Le Conseil d\u2019\u00c9tat avait \u00e9galement, il y a un mois, alert\u00e9 le gouvernement notamment sur l\u2019index s\u00e9nior.<\/p>\n\n\n\n Concernant les r\u00e9gimes sp\u00e9ciaux ou le recul de d\u00e9part de l\u2019\u00e2ge de la retraite, l\u2019impact financier \u00e9tant indirect, ces dispositions seraient soumises \u00e0 l\u2019interpr\u00e9tation du Conseil constitutionnel. <\/p>\n\n\n\n Ainsi, le d\u00e9tournement de la proc\u00e9dure parlementaire classique, en utilisant un projet de loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale rectificatif comme v\u00e9hicule l\u00e9gislatif pour une r\u00e9forme des retraites, s\u2019il peut sembler \u00ab malin \u00bb, est susceptible de g\u00e9n\u00e9rer des risques importants pour le gouvernement. Si les parlementaires de gauche ne parviennent pas \u00e0 mettre en \u00e9chec le texte, celui-ci ne sera pas \u00e0 l\u2019abri d\u2019une sanction ult\u00e9rieure de la part du Conseil constitutionnel.<\/p>\n\n\n\n Image Mathieu Delmestre<\/a> sous licence CC BY-NC-ND 2.0<\/a>.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le fonctionnement des institutions parlementaires et les diverses tactiques qui y sont associ\u00e9es sont essentiels pour comprendre l\u2019\u00e9tat du d\u00e9bat autour de la r\u00e9forme des retraites, les possibilit\u00e9s de combattre […]<\/p>\n","protected":false},"author":12,"featured_media":938,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_EventAllDay":false,"_EventTimezone":"","_EventStartDate":"","_EventEndDate":"","_EventStartDateUTC":"","_EventEndDateUTC":"","_EventShowMap":false,"_EventShowMapLink":false,"_EventURL":"","_EventCost":"","_EventCostDescription":"","_EventCurrencySymbol":"","_EventCurrencyCode":"","_EventCurrencyPosition":"","_EventDateTimeSeparator":"","_EventTimeRangeSeparator":"","_EventOrganizerID":[],"_EventVenueID":[],"_OrganizerEmail":"","_OrganizerPhone":"","_OrganizerWebsite":"","_VenueAddress":"","_VenueCity":"","_VenueCountry":"","_VenueProvince":"","_VenueState":"","_VenueZip":"","_VenuePhone":"","_VenueURL":"","_VenueStateProvince":"","_VenueLat":"","_VenueLng":"","_VenueShowMap":false,"_VenueShowMapLink":false,"footnotes":""},"categories":[13],"tags":[16,24,23],"class_list":["post-356","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-articles","tag-democratie","tag-parlement","tag-retraites"],"yoast_head":"\n\n
Un PLFSSR qui n\u2019est pas soumis au vote \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e entra\u00eene une situation in\u00e9dite, donc incertaine<\/h4>\n\n\n\n
Une nouvelle lecture \u00e0 venir \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale<\/h4>\n\n\n\n
D\u00e9tourner la proc\u00e9dure parlementaire engendre de nouveaux risques<\/h4>\n\n\n\n
Le risque de la censure pour cavalier social<\/h4>\n\n\n\n